于安：反腐败是构建新国家监察体制的主基调 丨 中法评
2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，随后由全国人大常委会作出相关授权决定。
《中国法律评论》2017年第2期专论栏目特邀六位著名专家学者，对时下正如火如荼进行中的国家监察体制改革提供了良益建言，既各有侧重，又富有灼见。文章将陆续推送，敬请关注！
于安
清华大学公共管理学院教授
政府研究所所长
1.把反腐败作为主基调，体现了构建新的国家监察体制的政治基础、现实需求和时代特点。这显然是一次主题性政治改革措施，是基于反腐败需要对相关国家政权力量的再组合，并以此建立可持续反腐败的新的制度性动力机制。
2.鉴于新监察机关的职能以反腐败为中心，那么就应当在政治统一的基础上对这种业务独立性提供制度保障。所以，人大对新国家监察机关的监督适宜考虑法院的模式。
3.新国家监察职能产生于对既有职能的整合，目的是形成一个更有效和更权威的高端国家监督体制。新国家监察机关的职能必须全面设计并不断完善。
目次
一、反腐败主基调决定新体制构建路线
二、新监察机关的法律定位
三、监察整合后的职能再造
本文首发于《中国法律评论》2017年第2期专论栏目（点此购刊），敬请关注！
反腐败主基调决定
新体制构建路线
王岐山同志一句提纲挈领的话为认识新国家监察体制提供了重要指引。他说：“监察委员会实质上是反腐败机构。”根据央视网2016年11月25日的报道，这段话是当时他到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时说的。
把反腐败作为主基调，体现了构建新的国家监察体制的政治基础、现实需求和时代特点。这显然是一次主题性政治改革措施，是基于反腐败需要对相关国家政权力量的再组合，并以此建立可持续反腐败的新的制度性动力机制。
改革的中心环节是提升反腐败调查权的合法性和协调性。由于它不是国家机构的周期性调整或者概念性构建，所以仅仅运用常规的法治理论和监察理论不足以解释新旧体制更替的理由和需求，不能回答为什么和要做什么的社会关注，更无法确定新国家监察体制的构建路线。
我国分别在1950年、1954年和1986年决定设立监察机构，都是基于国家机构体系的新建与恢复的一般性需要进行的，都没有设置特别的主导需求或者明确的中心职能。
新中国成立初期设立政务院的监察委员会，地位介于政务院与各个部委之间。当时设立的目的和背景是学习苏联的国家机构体系模式，建立大检察和大监察并存的大监督体制。1954年制定《宪法》以后，按照《宪法》规定的国家机构新框架，在国务院下设立了监察部，原来的监察委员会直接转为监察部，地位上降低至与其他部委平级。
1982年《宪法》施行以后，国务院机构体系中没有监察机构，但是于1986年以“恢复”的名义设立监察部。1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院的提请作出恢复监察部的决定：“为了恢复并确立国家行政监察体制，加强国家监察工作，设立中华人民共和国监察部。”
现在看来，这种恢复性设置仍然主要考虑行政系统化的体制构建需要。
把反腐败确定为中心职能，为新国家监察建制超越常规行政监察和法律监督制度提供了可能和依据，这样一来，新监察机关的监督、调查和处置等主要职权将获得非同寻常的法律意义。
腐败对政治安全的严重危害和对涉嫌腐败人员立案调查的政治敏感，使反腐败尤为具有特殊的政治内涵。公职人员享有国家职权和特殊社会地位，他们的腐败活动总是利用或者借助于所担任的国家职务或者影响力，“以权谋私”和“假公济私”是腐败活动的主要形式。
他们的公共职务及其事实上的豁免地位，可以掩盖其违法和违纪事实，甚至抵抗和妨碍反腐败监督调查，所以新监察建制必须超越普通行政监察和法律监督方式，才能取得反腐败监督和调查的实效。
至于超越常规监督制度的程度，取决于腐败的发生领域、腐败人员的职务层级和腐败蔓延的范围，以及其他相关公务监督制度的完备性。如果腐败达到前所未有的严重程度，行贿人与受贿人的合作意图已经不限于局部利益，而是意图最终控制政府政策制定和政策实施过程，从而构成对于国家政治安全的严重威胁，那么就有必要从维护国家政治安全的高度出发，以系统地利用国家机器和手段，替代那些不再奏效的普通和临时的反腐败手段。
如果全面地、系统地和长久地使用国家机器和强制手段应对严重腐败，就必须考虑应对腐败的制度再安排并提高到宪制的高度。
这次重新建立国家监察机关的重要特点，分别是对象上的全面覆盖和监察监督权限的集中整合，对有腐败嫌疑的公职人员集中地使用国家的监督、调查和处置手段。
适应这种“全面”和“集中”的需要，就必须调整宪法和法律对原来权力结构的规定，对组合调整后的新监察机关加以规定和确认。制定国家监察法和修订相关法律，把新监察机关纳入制度范围，依靠法治确立它的权力和责任。
新的国家监察制度改革具有重大意义。
首先，它可以成为中国特色社会主义的政治改革标志。我国国家政治制度历史上受到苏联模式的深刻影响，法律监督制度和行政监察制度，无论是上世纪50年代的初建还是80年代的复建，实际上都没有大的框架性变化。这种情形不能反映中国特色社会主义国家制度建设的实际需要，现在的监察制度改革将把这一需要从制度上变成现实。
同时，新的国家监察制度改革也是反腐败从治标到标本兼治转变的标志。监察立法及其法律实施机制的建立，将使新的国家监察制度进入更高的制度化平台，从而实现反腐败向标本兼治的转变。制度化的作用，不限于提高反腐败案件的处理效率和质量，更在于使制度成为反腐败的主要动力，实现可持续反腐败的目标，动力和效率是反腐败制度化的共同标准。
如果这一期待如愿实现的话，那么它将成为一个具有中国特征的国际性成功实验，可以与历史上和国际上的成功选择相提并论。
新监察机关的法律定位
新的国家监察体制在很大程度上改变了多年来一直保持的对公职人员的监督制度结构。源于苏联的这一公职人员监督体系是非常庞大和复杂的，在结构上包括以执政党为中心的政治监督和国家的法律监督与行政监察监督。
现在将原来属于行政制度的监察扩张和提高到国家一级，当然需要对原来的体系进行调整和重组。对公职人员所在机构职能活动的监督则属于另外一个体系，例如，全国人大及其常委会和上级行政机关对于下级行政机关的监督，全国人大常委会撤销行政机关制定的不适当的行政法规或者不适当的决定命令等。
按照原来的苏联模式，国家监督和政治监督体系同时建立。在以执政党为中心的政治监督体制下，我国仿效苏联建立了一个国家领域的大监督体制，包括置于检察系统的法律监督和行政体系的行政监督。
行政监察是行政监督的一部分，重在进行效能监督和维护政纪。行政监察中也有法律监督性质的内容，但是只占比较小的比重且主要在行政法领域内。行政监察是以一般监督为主的行政监督机构，不同于行政体系内的审计和人事类的专门监督，也不同于工作范围的行政层级监督。
相较于行政监察，检察机关的监督限于对公职人员活动的刑事法律方面。依照现有的规定，检察监督主要是在刑事法律领域的贪污贿赂犯罪、失职渎职犯罪和职务犯罪预防。检察机关的地位和职能主要由宪法和刑事法规定，行政监察机关的建立、地位和职能是以行政法为依据。
在国家体制内对行政监察监督与刑事法律监督重新组合并提高至最高级别，是一个与宪法、宪法相关法、刑事诉讼法和行政法相关的重大法律改革，首要的问题是新监察机关在国家体制中的建制及其法律地位。
新监察机关在国家体制中的法律地位，首要取决于新机构与人大的关系。
这一关系确定后才能进一步处理它与其他机构的关系，包括与同级其他国家机关的关系和与下级监察机构的关系。由人大产生，向人大负责并报告工作，是人民代表大会体制中各类机构都必须遵循的共同原则。但是以反腐败为中心职能的新监察体制仅仅沿用这类一般原则显然是不充分的。
人大如何监督新的监察机关，新的监察机关如何向人大负责，是像建立新监察机关一样的新问题。事实上，人大与行政机关、审判机关的监督和责任关系是有区别的，是确定新监察机关地位的重要参考。
法院的决策方式内在影响不适合由人大对法院的个案裁判进行“工作监督”。在人大与法院审判工作的关系上，曾经有单位进行过人大机构评价法院具体案件的实验，但是至今没有得到普遍的肯定和接受，尽管有的人大代表仍然利用其代表身份为本单位和请托人员对相关的法院判决进行“监督”。
对于像法院这样具有职能独立性的国家机构，人大监督的内容应当是对其审判工作的一般评价，对司法人员任职资格条件和职业操守的监督，如全国人大听取最高人民法院的报告和对任职人员的任免，虽然在理论上还可以有其他的监督形式。
人大与法院的这种关系，极大地区别于人大与行政机关的关系。人大对行政事务的监督方式是丰富多样和深入的，如人大的执法检查主要应用于行政领域。比较而言，虽然国家监察委员会的职能具有某种程度的行政性质，但是不适宜采用人大对行政机关的监督方式处理与新监察机关的关系。
业务独立性是反腐败机构的基本特征，以调查为中心的监察工作本身需要足够的专业意义上的特殊性或者业务独立性。如果新监察机关的职能以反腐败为中心，那么就应当在政治统一的基础上对这种业务独立性提供制度保障。
新监察机关的业务独立性内涵包括监察监督的专业性、反腐败的政治性和人大人员的非中立性，所以不适合人大对新国家监察机关进行工作监督或者执法监督。人大人员的非中立性是指在人大机关从事职能工作的公职人员属于新国家监察机关的监督对象。
我国人大人员的工作机构包括由人大代表组成的职能机构和专业人员组成的工作机构。除了工作机构以外，在由人大代表组成或者任职的职能机构中有许多人具有公职人员身份。所以，人大对新国家监察机关的监督适宜考虑法院的模式，而不适宜采用对待普通行政机关的监督办法。
人大对新国家监察机关的职能监督可以由现有的内务司法委员会承担。人事任免是人大的主要和经常的工作之一，也是监督国家机构的重要方面。但是人大并没有一个专门机构管理人事任免，所以应当考虑在人大设立人事专门委员会。
按照对公职人员监督全覆盖的设想，反腐败为中心的新监察业务独立性也适用于处理新监察机关与人大以外的其他国家机关的关系。
在与检察机关的关系上，由于起诉职能保留于检察机关，新监察机关与检察机关在处理涉嫌犯罪的案件上有工作业务对接关系。新监察机关移送的职务犯罪案件，检察机关应当接受，除非法律规定检察机关可以退回或者需要补充调查的案件。进入审判阶段以后，监察机关是否享有支持追诉的职能，可以另行进行考量，如是否可以作为第三人出庭作证支持检察机关的公诉。
在监察机关体系内中央与地方、上级与下级之间的关系上，新国家监察机关需要向上级监察委员会负责，所以上级国家监察机关的监督也是重要的，理论上应当以上级机关的监督为主。
监察整合后的职能再造
新国家监察职能产生于对既有职能的整合，职能整合的目的是形成一个更有效和更权威的高端国家监督体制。根据党纪优先的原则，即党纪严于政纪法纪、党纪“挺在前面”的原则，党的纪律检查职能仍然保持与国家新监察职能的区别，因此目前整合的是行政机关系统的行政监察职能与检察系统的法律监督职能。
行政监察包括个案监督与一般监督。原检察职能有反贪污受贿、反失职渎职和预防职务犯罪。除了预防职务犯罪以外，检察监督显然以个案监督为主。整合当然不应当限于对原机构及其职能的组合，不是简单地进行隶属关系的改变、办公空间的结合和工作合作的便利。
这次改革的明确目标就是通过职能整合形成一个新的、以反腐败为中心的新型监察职能。反腐败是整合两类性质迥异的国家监督制度的基础和原因。进行这种整合的基本假设和现实需求是：目前公职人员的违纪违法行为，几乎都直接或者间接地与贪污贿赂相关联，或者说贪污贿赂成为各种职务违法违纪的普遍原因或者常见原因。
在这种情形下，各种监督监察无论是一般监督还是个案监督，如果离开了反贪污贿赂这一主题实际上都不可能或者难以取得监督效果。
对公职人员反腐败的全覆盖，是整合原有监察职能的首要指导原则。
原来的行政监察制度在监察对象上仅仅针对行政机关及其公职人员，目的在于保障行政职能的实现和维护行政法律秩序。如果把原来行政监察机关针对行政机关的监察方式方法无条件地应用到其他国家机关和公共组织及其公职人员，则不一定都合适。
解决这一难题的办法，就是按照监察对象进行监察职能的整合。基本依据就是公务员法和其他普遍适用于各类公务员的行政管理类规则。我国法律上的公务员不限于行政机构，而是包括政党、群团、人大、司法等除军队干部以外的各类公职人员，极大地不同于其他国家的情形。所谓其他行政管理类规则，包括财务、外事、资产和装备管理等规则。
经过职能整合后的新国家监察机关，可以认为是对公务人员职务活动、职员操守进行监督的国家最高监督机关。新国家监察机关职能的综合性及其影响力，使它的地位不但高于原来的国内行政监察机关和检察院，也高于外国的特别检察官或者独立检察官。
新国家监察机关对行政法的适用和对刑事侦查手段的使用，形成法律上的极大权威和极高的监督效能。新监察机关将是在公安机关、安全机关和检察机关以外被允许使用刑事侦查手段和方式的国家机构。新监察机关可以用最高国家监督机构的名义和权威进行活动，在人员豁免的范围和运用的程序、巡视检查的方式和规模等各方面的权限，都将是现有行政监察机关和检察机关所不可比拟的。
新国家监察机关的机构设置，也应当按照反腐败总基调对现有机构进行合理的整合。目前来看，可能有两个整合办法：
一个是将现有机构进行并列或者扩减，只是改变领导关系和转隶新体制，这是传统的机构调整方法；另一个是设立高度综合化的新机构，即按照反腐败的职能需要和工作流程设置机构。
后一个办法可能在体现反腐败总基调上更为彻底。例如，在理论上巡视属于一般监督，但是在巡视过程中发现和调查腐败个案，就可以将一般监督与个案监督、效能监督与法律监督有机地结合起来。根据贪污受贿的行为特点，一般监督不能与个案监督完全脱离，效能监督也无法与违纪监督完全脱离，把新监察机关建立为一个综合性的反腐败机构是可能的和现实的，也是反腐败工作所必要的。
新国家监察机关的职能必须全面设计并不断完善，一直达到与它在国家机构体系中的宪制地位相符的程度。其中，最为重要的就是必须参与国家法律和其他重要制度的构建过程，把反腐败的需求贯彻到整个国家的制度构建之中。制度设计本身的失误可能就是发生腐败的重要原因。
所以新的国家监察机关在职权上不能够限于处理个案，而且需要对相关制度的形成和评估进行干预，享有参与立法审议的职能。新的最高国家监察机关应当享有提出立法议案的权利、对涉及公职人员活动的其他议案的审议权和附署权，对全国人大和国务院任免的公职人员的任职资格和职业操守进行审查的权力等。